Reguły fiskalne

Historia zastosowania reguł polityki fiskalnej

Po raz pierwszy reguły fiskalne zostały wykorzystane na większą skalę w związkach publicznoprawnych tworzących federacje (w stanach, krajach związkowych, prowincjach, kantonach). Proces ten rozpoczął się w połowie XIX wieku w USA i był związany z problemami, z jakimi borykały się poszczególne stany chcące uzyskać dostęp do rynkowego finansowania swoich wydatków inwestycyjnych (Kopits, 2001). Przed II wojną światową reguły fiskalne, pomimo wykorzystania ich przez podmioty państw związkowych, nie były stosowane na poziomie krajowym. W przypadku budżetów centralnych przyjmowano powszechnie, że sytuacja, w której wydatki przekraczają dochody, jest niemoralna. Tym samym za wyjątkiem okresów ekstremalnych i przejściowych potrzeb (np. w czasie konfliktów zbrojnych) wykorzystanie pożyczki publicznej nie mieściło się w zakresie akceptowalnych działań politycznych (Buchanan, 1997).

Po zakończeniu II wojny światowej istotnym czynnikiem wzmacniającym stabilność fiskalną państw wysokorozwiniętych stał się system z Bretton Woods. Co prawda w czasie jego obowiązywania w niektórych państwach wykorzystano reguły fiskalne na poziomie krajowym (np. Niemcy, Włochy, Japonia i Holandia), jednak nie miały one przeciwdziałać skłonności do deficytu. Rozwiązania te stanowiły raczej elementem szerszych reform zmierzających do ustabilizowania sytuacji monetarnej w tych krajach (Debrun i inni, 2008).

Stosunkowo korzystny dla finansów publicznych okres zakończył się w 1973 roku, kiedy to doszło do ostatecznego zakończenia funkcjonowania systemu z Bretton Woods, a także wybuchu pierwszego kryzysu naftowego. W konsekwencji w wielu państwach rozpoczął się proces szybkiej akumulacji długu publicznego, który z czasem stał się poważnym zagrożeniem dla stabilności fiskalnej. Sytuacja ta stała się przyczyną poszukiwania rozwiązań, które przeciwdziałałyby narastającej nierównowadze finansów publicznych. Źródłem nowych koncepcji stała się przy tym tzw. rewolucja monetarna. U jej podstaw leżały doświadczenia wyniesione z okresu stagflacji lat 70. oraz wnioski płynące z teorii racjonalnych oczekiwań. Podkreślały one między innymi wyższość polityki opartej na regułach nad polityką dyskrecjonalną. Poglądy dotyczące ram instytucjonalnych polityki monetarnej zostały bardzo szybko przyjęte na grunt polityki fiskalnej (Elbadawi i inni, 2015). W efekcie w ciągu ostatnich 30 lat doszło do skokowego wzrostu wykorzystania reguł fiskalnych.

Istota i cel wprowadzenia reguł polityki fiskalnej

Jednoznaczne określenie istoty reguł fiskalnych jest poważnym wyzwaniem teoretycznym. Instytucja ta jest bowiem różnie pojmowana w literaturze przedmiotu. Można przy tym wyodrębnić wąskie i szerokie ujęcie analizowanego problemu. To pierwsze reprezentuje najczęściej wykorzystywana definicja reguł fiskalnych zaproponowana przez G. Kopits oraz S. Symansky (1998). Zgodnie z nią pod pojęciem tym kryją się „trwałe ograniczenia nałożone na politykę fiskalną poprzez określenie wartości referencyjnych wybranych agregatów (wskaźników) fiskalnych”. Wymogi te mogą przykładowo określać dopuszczalny lub pożądany poziom deficytu budżetowego, długu publicznego, czy też wydatków publicznych. Mogą także ograniczać się do najważniejszych elementów wchodzących w skład przywołanych wskaźników. Biorąc pod uwagę istotę tych wymogów określa się je często mianem ilościowych lub numerycznych reguł fiskalnych (ang. numerical fiscal rules).

W literaturze przedmiotu pojawia się również dużo szersze ujęcie reguł fiskalnych. W tym przypadku zalicza się do nich także rozwiązania wyznaczające instytucjonalne ramy, w obrębie których dochodzi do podejmowania politycznych decyzji ekonomicznych (Milesi-Ferretti, 1996). Tworzą je przepisy określające sposób rozdysponowania wydatków publicznych oraz kształt procedury budżetowej. Na poziomie centralnym wyznaczają one między innymi prawa i obowiązki organów biorących udział w przygotowaniu projektu ustawy budżetowej, uchwaleniu tej ustawy, jej wykonaniu oraz kontroli tego wykonania. Tym samym reguły fiskalne w szerokim ujęciu określa się niekiedy mianem reguł jakościowych.

Niewątpliwie ilościowe i jakościowe reguły fiskalne pozostają względem siebie w stosunku komplementarnym, a nie substytucyjnym (Ayuso-i-Casals i inni, 2009). Reguły numeryczne mogą spełnić swoją funkcję tylko wtedy, kiedy są elementem szerszych reform budżetowych rozwiązujących problemy motywacyjne pojawiające się w ramach procedury budżetowej. W przeciwnym razie ich skuteczność może być iluzoryczna i skłaniać władze fiskalne do wykorzystania kreatywnej księgowości (Milesi-Ferretti, 1996).

W założeniu reguły fiskalne mają zmniejszyć skłonność do deficytu współczesnych państw. Cel ten realizowany jest poprzez zmianę filozofii sposobu prowadzenia polityki fiskalnej. Polityka dyskrecjonalna zastępowana jest polityką opartą na regułach. Tym samym rośnie szansa, że będzie miała ona charakter utylitarny. W konsekwencji reguły fiskalne mają zabezpieczać interesy całego społeczeństwa powściągając skłonność polityków do powiększania wydatków publicznych, a tym samym nadmiernej akumulacji zadłużenia (Panfil, 2011). Z tego punktu widzenia reguły te są przede wszystkim instrumentem ochrony stabilności fiskalnej. Pośrednio ograniczają także międzypokoleniową alokację zasobów oraz wzrost sektora finansów publicznych (Schaechter, 2012). Jednocześnie budując wiarygodność polityki fiskalnej mogą zmniejszać koszty pozyskiwania zwrotnych środków budżetowych na rynku finansowym. Należy jednak jeszcze raz podkreślić, że reguły fiskalne nie powinny być traktowane jako substytut, ale jako jeden ze składników reformy finansów publicznych (Banaszewska, 2013).

Rodzaje reguł polityki fiskalnej

Reguły fiskalne klasyfikuje się w oparciu o różne kryteria podziału. Pierwszym z nich może być zakres terytorialny ich obowiązywania. Kryterium to pozwala wyodrębnić reguły krajowe i ponadnarodowe. Te ostatnie – co zostało już zasygnalizowane - wprowadza się najczęściej w ramach unii walutowych. Tym samym mają one charakter wiążący dla wszystkich jej członków. Największym atutem reguł ponadnarodowych jest fakt, że nie mogą być one dowolnie zmieniane przez poszczególne państwa, zaś ich przestrzeganie kontrolowane jest przez organy niezależne od krajowych ośrodków decyzyjnych. Problemem okazuje się natomiast stworzenie odpowiedniego systemu sankcji, który miałby charakter dyscyplinujący dla państw członkowskich.

Innym przykładem klasyfikacji reguł fiskalnych jest podział przeprowadzony w oparciu o szczebel sektora finansów publicznych, na który reguły te nakładają ograniczenia. W tym wypadku można wyodrębnić reguły odnoszące się do całego sektora oraz reguły dotyczące szczebla centralnego, regionalnego, lokalnego i ubezpieczeń społecznych (Marchewka-Bartkowiak, 2012). W państwach federacyjnych pojawiają się także ograniczenia nałożone na rządy poszczególnych krajów związkowych.

Najważniejszy podział reguł fiskalnych opiera się na kryterium rodzajowym, a więc dotyczy wskaźnika będącego podstawą konstrukcji danej reguły. W tym ujęciu wyodrębnia się najczęściej reguły: zadłużeniowe, salda budżetowego, wydatkowe i dochodowe.

Ze względu na konstrukcję reguły fiskalne można podzielić na reguły I i II generacji. W przypadku rozwiązań zaliczanych do pierwszej grupy największy nacisk kładziono na ich prostotę i elastyczność. Tą ostatnią osiągano głównie poprzez tworzenie tzw. klauzul wyjścia (ang. escape clauses) oraz reguł powiązanych z cyklem gospodarczym. Dużo mniejszą uwagę przypisywano natomiast procedurom monitorowania i egzekwowania obowiązujących ograniczeń. W konsekwencji reguł I generacji okazały się dość zawodnym instrumentem wzmacniania stabilności fiskalnej (Eyraud i inni, 2018). Doświadczenia wyniesione w trakcie globalnego kryzysu finansowego w latach 2007-2009 oraz w okresie kryzysu zadłużeniowego w strefie euro doprowadziły do zmian regulacyjnych, których efektem było powstanie reguł fiskalnych II generacji. Zmiany te nie miały jednak charakteru rewolucyjnego, a raczej ewolucyjny. W ich ramach doszło do przesunięcia akcentów w konstrukcji reguł fiskalnych. Z jednej strono zwiększono ich elastyczność poprzez powiększenie katalogu klauzul wyjścia. Z drugiej stronu reguły fiskalne II generacji zostały wzmocnione poprzez określenie zasad monitorowania i egzekwowania wynikających z nich ograniczeń.

Skuteczność reguł polityki fiskalnej

Ocena skuteczności reguł fiskalnych powinna być dokonywana z perspektywy stopnia realizacji postawionych przed nimi celów. Sprowadza się więc do próby odpowiedzi na pytanie, czy zastosowane rozwiązania umożliwiają stopniowe, ale konsekwentne obniżenie relacji deficytu i długu publicznego do PKB (Zawadzka-Pąk, Lotko, 2016). Dokonanie takiej oceny wymaga wykorzystania odpowiednich instrumentów. Są nimi w szczególności modele statystyczne, budowane między innymi w oparciu o techniki ekonometryczne. Wykazują one jednoznacznie, że przeciętny poziom deficytu i długu publicznego w krajach stosujących reguły fiskalne jest niższy niż w państwach, które takich reguł nie wprowadziły (Eyraud i inni, 2018). Dobrze skonstruowane rozwiązania wydają się więc odbudowywać stabilność fiskalną (Miyazaki, 2014). Pomagają jednocześnie w tworzeniu tzw. przestrzeni fiskalnej (ang. fiscal space) i nie przeszkadzają w jej wykorzystaniu w uzasadnionych sytuacjach (Nerlich, Reuter, 2016). Tym samym ułatwiają funkcjonowanie automatycznych stabilizatorów gospodarki i realizację funkcji stabilizacyjnej finansów publicznych.

Do powyższych wyników należy jednak podchodzić z pewną ostrożnością. Istnieje bowiem potencjalne ryzyko wystąpienia tak zwanej endogeniczności (Heinemann i inni, 2018), a więc przyczynowego sprzężenia zwrotnego między zmienną objaśnianą a objaśniającą danego modelu (Rommerskirchen, 2015). Z jednej strony to znacząca poprawa wyników fiskalnych możne stać się główną motywacją do wprowadzenia reguł fiskalnych (Poterba, 1994). W krótkiej perspektywie dopełnienie wynikających z nich ograniczeń nie jest bowiem postrzegane jako wyzwanie dla podmiotu prowadzącego politykę fiskalną. Z drugiej strony reguły fiskalne mogą być wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu efektów przeprowadzonej uprzednio reformy finansów publicznych (IMF, 2009). W obu przypadkach poprawa stabilności fiskalnej następuje przed nałożeniem ograniczeń na podmioty decyzyjne. Możliwe jest także istnienie innych, pominiętych w analizach czynników, które wpływają jednocześnie na wyniki fiskalne i wprowadzenie reguł fiskalnych. Ich przykładem mogą być chociażby preferencje wyrażane przez wyborców.

Konstrukcja reguł polityki fiskalnej

Trudności ze stworzeniem modeli statystycznych służących do oceny skuteczności reguł fiskalnych doprowadziły do podjęcia prac teoretycznych koncentrujących się na problematyce konstrukcji tych reguł. Zmierzały one do określenia warunków, których spełnienie zwiększałoby szansę na osiągniecie przez wdrażane rozwiązania instytucjonalne postawionych przed nimi celów. Tym samym opracowany został pewien katalog cech, którymi powinny charakteryzować się skuteczne reguły fiskalne. Część z tych cech jest w zasadzie oczywista i typowa dla dobrze skonstruowanych rozwiązań instytucjonalnych. Przykładowo reguły fiskalne powinny być precyzyjnie zdefiniowane, spójne wewnętrznie i adekwatne do postawionych przed nimi celów. Dobrze byłoby także, gdyby wdrażane rozwiązania były jak najprostsze.

Jednym z kluczowych warunków skuteczności reguł fiskalnych jest ranga prawna wprowadzających je przepisów. Determinuje ona trwałość przyjętych rozwiązań, a tym samym ich wiarygodność. Aby reguły fiskalne mogą spełniać postawione przed nimi cele, nie mogą być swobodnie zmieniane przez podmiot, który został poddany wynikającym z nich ograniczeniom. W przeciwnym razie ich skuteczność będzie iluzoryczna i uzależniona od czynników zewnętrznych (Alesina, Perotti, 1994).

Kolejnym elementem wpływającym na skuteczność reguł fiskalnych jest ich podmiotowy i przedmiotowy zakres. W obu przypadkach powinien być on możliwie jak najszerszy. Za idealną należy uznać sytuację, w którym zakres podmiotowy reguł fiskalnych obejmuje cały sektor finansów publicznych. Podobnie, z punktu widzenia skuteczności wdrażanych rozwiązań, przedstawia się problematyka ich zakresu przedmiotowego. Za optymalne należy uznać objęcie ograniczeniami wszystkich operacji finansowych dokonywanych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Kolejną cechą reguł fiskalnych wpływającą na ich skuteczność jest elastyczność. Rozwiązania te powinny dostosowywać się do bieżącej sytuacji gospodarczej i działać antycyklicznie. Truizmem jest stwierdzenie, że reformy finansów publicznych powinny być przeprowadzane w tzw. dobrych czasach. W tym okresie koszty społeczne generowane przez ograniczenia wydatków publicznych są kompensowane wzmożonymi wydatkami konsumpcyjnymi i inwestycyjnymi podmiotów sektora prywatnego. To właśnie w fazie wzrostu gospodarczego reguły fiskalne muszą wymuszać bardziej restrykcyjny sposób prowadzenia polityki fiskalnej. W szczególności powinny zapobiegać kreowaniu przez polityków nowych wydatków publicznych w oparciu o zwiększone dochody podatkowe (Eyraud i inni, 2018). Jednocześnie reguły fiskalne nie powinny kolidować z realizacją funkcji stabilizacyjnej finansów publicznych. W okresach spowolnienia gospodarczego deficyt budżetowy powinien być dopuszczalnym instrumentem polityki fiskalnej i wykorzystywanym do przejściowego finansowania zwiększonych wydatków.

Skuteczność reguł fiskalnych uzależniona jest także od liczby etapów procedury budżetowej, w trakcie których obowiązują wynikające z tych reguł ograniczenia. Nie zawsze spełnienie określonych wymagań na etapie opracowywania i uchwalania budżetu będzie wystarczające. Problemów w tym zakresie nie nastręczają wyłącznie takie reguły, które wyznaczają dopuszczalne wartości nominalne wskaźników fiskalnych. Biorąc pod uwagę moc wiążącą ustawy budżetowej będą one także obowiązywać na etapie wykonywania budżetu. Zupełnie inaczej zagadnienie to przedstawia się w sytuacji, w której reguła fiskalna wyznacza dopuszczalny poziom relacji wskaźnika fiskalnego do jakiejś zmiennej makroekonomicznej. Na etapie opracowywania i uchwalania ustawy budżetowej zmienna ta ma najczęściej charakter szacunkowy. Przykładowo większość reguł salda budżetowego ogranicza relację deficytu do prognozowanej wartości PKB. Prognozy te mogą się jednak okazać przeszacowane. W konsekwencji na zakończenie roku budżetowego relacja deficytu do PKB będzie większa od założonej na etapie opracowywania i uchwalania budżetu. Zasadnym jest więc stworzenie takich rozwiązań, które zapewniałyby moc wiążącą reguł fiskalnych także w czasie wykonywania budżetu.

Indeksy reguł polityki fiskalnej

Rosnąca skala wykorzystania reguł fiskalnych zrodziła koniczność opracowania indeksów reguł fiskalnych, które można uznać za syntetyczną miarę oceny restrykcyjności tych reguł. Restrykcyjność ta – przynajmniej teoretycznie – powinna natomiast przekładać się na skuteczność przyjętych w danym kraju rozwiązań. Konstrukcja indeksów polega na przypisywaniu ocen do różnych cech reguł (a także innych elementów szeroko pojętych ram budżetowych), które są następnie ważone w celu uzyskania łącznej wartości. Konkretne cechy ustala się przy tym w oparciu o analizę obowiązujących rozwiązań legislacyjnych oraz ankiety i wywiady przeprowadzane z ekspertami zatrudnionymi w ministerstwie finansów, parlamencie i banku centralnym (Debrum, 2008).

Indeksom reguł fiskalnych należy przypisać duże walory poznawcze. Analiza rozwiązań dotyczących reguł fiskalnych oraz innych elementów ram budżetowych obowiązujących w danym porządku prawnym stanowi zazwyczaj poważne wyzwanie badawcze. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy doszukiwać się w skali komplikacji rozsianych po różnych aktach prawnych rozwiązań legislacyjnych, które pozostają ze sobą w wielopłaszczyznowych i nie zawsze oczywistych powiązaniach. Duże znaczenie odgrywa także praktyka stosowania obowiązujących przepisów, wynikająca chociażby z kultury prawnej. W tym kontekście niezwykle cenne jest wykorzystanie wiedzy krajowych ekspertów przy obliczaniu indeksów reguł fiskalnych.

Dobrym przykładem indeksu reguł fiskalnych jest Indeks Siły Reguły Fiskalnej (ang. Fiscal Rule Strength Index; dalej jako: FRSI). Został on stworzony przez Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych, która działa w ramach Komisji Europejskiej. Początkowo przy kalkulowaniu FRSI brano pod uwagę pięć czynników: podstawę prawną reguły fiskalnej, zakres swobody przy ustalaniu lub weryfikacji celów reguły, organy monitorujące przestrzeganie nałożonych ograniczeń oraz przejrzystość stosowania reguły ocenianą przez pryzmat roli mediów (European Commission, 2017). Metodologia ta została jednak zmieniona w 2015 roku. U podstaw tego kroku leżały istotne przeobrażenia ram budżetowych większości państw członkowskich EU będące efektem doświadczeń wyniesionych z okresu globalnego kryzysu finansowego oraz kryzysu zadłużeniowego w strefie euro. W efekcie FRSI kalkuluje się obecnie biorąc pod uwagę aż osiem kryteriów. Są one związane z podstawą prawną reguł fiskalnych, ich konstrukcją oraz otoczeniem instytucjonalnym, w jakim te reguły funkcjonują. 

Bibliografia

Alesina A., Perotti R. (1994) The Politicial Economy of Budget Deficits, „NBER Working Paper” no. 4637.

Ayuso-i-Casals J., Deroose S., Flores E., Moulin L. (2009) Introduction: The Role of Fiscal Rules and Institutions in Shaping Budgetary Outcomes (w:) Policy Instruments for Sound Fiscal Policies. Fiscal Rules and Institutions, ed. J. Ayuso-i-Casals, S. Deroose, E. Flores, L. Moulin, Basingstoke.

Banaszewska M. (2013) Wydatkowe reguły fiskalne jako składnik ram fiskalnych państw Unii Europejskiej, „Zarządzanie i Finanse” vol. 11, nr. 2, część 3.

Buchanan J.M. (1997) The Balanced Budget Amendment: Clarifying the Arguments, „Public Choice” vo. 90, no. 1/4.

Debrun X., Moulin L., Turrini A., Ayuso-i-Casals J., Kumar M.S. (2008) National fiscal rules, „Economic Policy” vol. 23, issue 54.

Elbadawi I., Schmidt-Hebbel K., Soto R. (2015) Why Do Countries Have Fiscal Rules?, „Economia Chilena” 2015, vol. 18, no. 3.

European Commission (2017) Fiscal rules database – old methodology, ec.europa.eu.

Eyraud L., Debrun X., Hodge A., Lledó V., Pattillo C. (2018) Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability, „IMF Staff Discussion Note” no. 49.

Heinemann F., Moessinger M-D, Yeter M. (2018) Do Fiscal Rules Constrain Fiscal Policy? A Meta_Regression-Analysis, „European Journal of Political Economy” vol. 51.

IMF (2009) Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, Washington 2009.

Kopits G. (2001) Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?, „IMF Working Paper” no. 01/145.

Kopits G., Symansky S. (1998) Fiscal Policy Rules, „IMF Occasional Paper”, no. 162.

Marchewka-Bartkowiak K. (2012) Reguły fiskalne w warunkach kryzysu finansów publicznych, „Ekonomia i Prawo” tom X, nr 3.

Milesi-Ferretti G.M. (1996) Fiscal Rules and the Budget Process, „IMF Working Paper” no. 60.

Miyazaki T. (2014) Fiscal reform and fiscal sustainability: Evidence from Australia and Sweden, „International Review of Economics and Finance” no. 33.

Nerlich C., Reuter W.H. (2016) Fiscal Rules, Fiscal Space, and the Procyclicality of Fiscal Policy, „Public Finance Analysis” vol. 72, no. 4.

Panfil P., Prawne i finansowe uwarunkowania długu Skarbu Państwa, Warszawa 2011.

Poterba J.M. (1994) State Responses to Fiscal Crises: The Effects of Budgetary Institutions and Politics, „Journal of Political Economy” vo. 102, no. 4.

Rommerskirchen C. (2015) Fiscal rules, fiscal outcomes and financial market behavior, „European Journal of Political Research” vol. 54.

Schaechter A., Kinda T., Budina N., Weber A. (2012) Fiscal Rules in Response to the Crisis – Toward the “Next-Generation” Rules. A New Dataset, „IMF Workin Paper” no. 187.

Zawadzka-Pąk U.K., Lotko E. (2016) Wpływ polityki publicznej na ograniczanie deficytu i długu publicznego w wybranych państwach europejskich (w:) Administracja a strategie i polityki publiczne, pod red. A. Jurkowska-Gomułka, Rzeszów 2016.

W przygotowaniu.