Stabilność fiskalna

Skłonność do deficytu

Większość współczesnych państw demokratycznych doświadcza zjawiska określanego mianem skłonności do deficytu (ang. deficit bias). Polega ono na stałym powiększaniu przez polityków skali wydatków publicznych, co prowadzi do utrzymywania się chronicznych deficytów budżetowych i wzrostu zadłużenia. W literaturze przedmiotu wyodrębniono wiele przyczyn takiego stanu rzeczy. Do najważniejszych można zaliczyć:

1. Asymetrię informacyjną (ang. infromation asymmetry) między politykami a wyborcami, która wynika z samej istoty demokracji przedstawicielskiej. Wykorzystując tę sytuację, politycy mogą realizować swoje partykularne cele, zamiast działać w interesie całego społeczeństwa (Calmfors, Wren-Lewis; 2011). Jednym z takich celów jest zazwyczaj maksymalizacja wyniku w najbliższych wyborach. Politycy mogą więc podejmować określone decyzje dlatego, że są one popularne, a nie dlatego, że są on dobre dla społeczeństwa (Debrum, Faruqee; 2004);
2. Dynamiczna niespójność preferencji czasowych (ang. dynamic inconsistency of time preferences) ludzi, której istotą jest preferowanie natychmiastowej użyteczności względem użyteczności, która może być osiągnięta w przyszłości (Frederick i inni; 2002). Powodem takiego stanu rzeczy jest trudność z utrzymaniem samokontroli, wynikająca ze swoistego rozdwojenia jaźni decydenta (Shefrin, Thaler; 1978). Dodatkowo strumienie użyteczności w czasie są dyskontowane przez ludzi w oparciu o funkcję hiperboliczną (Loewenstein, Prelec; 1992). Oznacza to, że ludzie przywiązują wagę przede wszystkim do najbliższej przyszłości. Okoliczność ta determinuje zachowanie przeciętnego wyborcy. Głosuje on na partie polityczne, które obiecują szybki wzrost wydatków publicznych pozwalający na zwiększenie konsumpcji w krótkim okresie czasu.
3. Tzw. problem wspólnego pastwiska (ang. common pool problem), polegający na nadmiernej eksploatacji dobra wspólnego jakim są zarówno bieżące, jak i przyszłe wpływy podatkowe. Te ostatnie wykorzystuje się poprzez deficyt budżetowy. Problem eksploatacji dobra wspólnego nasila się w tzw. dobrych czasach, a więc – z punktu widzenia finansów publicznych – w okresie wysokiego wzrostu gospodarczego. Korzystna sytuacja ekonomiczna zwiększa bieżące i oczekiwane wpływy podatkowe, co przekłada się na wzrost ich wykorzystania w stopniu większym niż proporcjonalny (Tornell, Lane; 1999).
4. Międzyokresowa alokacja środków finansów, za sprawą której żyjąca generacja może przerzucić część swoich wydatków na przyszłe pokolenia. Ich interesy nie są w wystarczającym stopniu uwzględniane przez polityków dążących do maksymalizacji swojego wyniku w nadchodzących wyborach. Przyszłym pokoleniom nie przysługują bowiem obecnie prawa wyborcze i nie mogą one bronić swoich interesów (Alesina, Perotti; 1994).

Międzyokresowe ograniczenia budżetowe

Wielu przedstawicieli doktryny, poszukując definicji pojęcia stabilności fiskalnej, odwołuje się do równania, które przedstawia międzyokresowe ograniczenia budżetowe (ang. intertemporal budget constraint) (Blanchard i inni; 1994). Jest to model analityczny, który za pomocą tożsamości matematycznej ukazuje dynamiczną zależność między wybranymi wskaźnikami fiskalnymi i gospodarczymi. Można go przedstawić za pomocą poniższego wzoru:

                                   D_t = (1 + R_t) ∙ D_t-1 – S_t – (M_t-1 – M_t)

gdzie:

D_t – nominalny poziom długu Skarbu Państwa na koniec okresu t,

R_t – średnia nominalna stopa oprocentowania długu Skarbu Państwa w okresie t,

D_t-1 – nominalny poziom długu Skarbu Państwa na początku okresu t,

S_t – saldo pierwotne budżetu państwa w okresie t,

(M_t – M_t+1) – emisja pieniądza w okresie t.

W przypadku większości współczesnych państw suma salda pierwotnego budżetu państwa (S_t) oraz wydatków na obsługę długu Skarbu Państwa (R_t ∙ D_t) ma charakter ujemny. Jak wynika z równania międzyokresowego ograniczenia budżetowego powstały w ten sposób deficyt budżetowy można finansować przychodami pozyskanymi w drodze pożyczki publicznej lub/i emisji pieniądza. Pierwsza z tych metod prowadzi do wzrostu długu Skarbu Państwa. Druga może natomiast generować zjawiska inflacyjne. Jeżeli przy danym poziomie cen emisja pieniądza przekracza popyt na pieniądz, skutkuje to powstaniem nadwyżki tego dobra w rękach podmiotów gospodarujących. Zjawisko to określa się mianem tzw. luki inflacyjnej (ang. inflationary gap). Powrót do równowagi odbywa się natomiast poprzez wzrost ogólnego poziomu cen. Niewątpliwie procesy uruchomione przez nadmierną emisję pieniądza nie zawsze są oczywiste lub natychmiastowe, szczególnie w gospodarkach, które tradycyjnie charakteryzują się niską inflacją (Fischer, Easterly; 1990).

Ocena stabilności fiskalnej

Ocena stabilności fiskalnej jest procesem wyjątkowo złożonym i wielowymiarowym. Dokonuje się jej przy tym w sytuacji dużej zmienności środowiska społeczno-gospodarczego. W celu oceny stabilności fiskalnej przedstawiciele nauk ekonomicznych konstruują różnego typu modelu teoretyczne, które są następnie testowane przy wykorzystaniu technik ekonometrycznych. Modele te obrazują procesy oraz zjawiska zachodzące w finansach publicznych, a także związane z nimi niebezpieczeństwa. Są narzędziem służącym do przeprowadzania eksperymentów myślowych dotyczących różnych kombinacji elementów polityki i stanowią most łączących rozwiązania fiskalne z rozwiązaniami monetarnymi. Tym samym pozwalają zrozumieć wzajemne interakcje różnych wyborów politycznych (Rickards; 2015). Niemniej modele teoretyczne mają ograniczoną wartość poznawczą. Za ich pomocą można dokonywać ilościowej oceny trendów zachodzących w finansach publicznych. Modele te nie pozwalają jednak dokładnie prognozować poziomu, na którym dotychczasowa ścieżka polityki fiskalnej doprowadzi do utraty stabilności. Powyższe spostrzeżenie dotyczy między innymi relacji długu publicznego lub zadłużenia Skarbu Państwa do PKB. O ile konstrukcja przywołanych wskaźników jest bardzo prosta, o tyle ich interpretacja nastręcza wielu problemów. Od kilkudziesięciu lat większość badań naukowych poświęconych stabilności fiskalnej koncentruje się na próbie wyznaczenia „bezpiecznych” granic zadłużenia.

Analiza modeli teoretycznych dotyczących stabilności fiskalnej rodzi największe wyzwania wtedy, gdy nie daje jasnych odpowiedzi na temat bieżącej stabilności określonego systemu. Niejednoznaczna sytuacja jest wnikliwie obserwowana przez uczestników rynku finansowego, którzy mogą łatwo stracić wiarę w zdolność państwa do obsługi kosztów zadłużenia. W tego typu momentach przełomowych stabilność fiskalną można więc oceniać, śledząc kształtowanie się wskaźników rynkowych, odzwierciedlających zaufanie do określonego podmiotu deficytowego. W tym zakresie należy zwrócić szczególną uwagę na rating kredytowy państwa, oprocentowanie skarbowych papierów wartościowych oraz wysokość premii w kontraktach CDS. Warto przy tym podkreślić, że powyższe wskaźniki są ze sobą powiązane, tworząc pętlę sprzężenia zwrotnego. Badania empiryczne wykazują wpływ zmiany ratingu kredytowego, jak i jego perspektywy na oprocentowanie skarbowych papierów wartościowych oraz premii CDS. Wpływ ten jest szczególnie istotny w przypadku, gdy zmiany mają charakter negatywny (Afonso i inni; 2011).

Utraty stabilności fiskalnej

Stan, w którym wydatki publiczne są wyższe od dochodów, oznacza odejście zarówno od równowagi, jak i od dyscypliny fiskalnej. Nie jest to jednak równoznaczne z brakiem stabilności fiskalnej. Jak wynika z równania międzyokresowych ograniczeń budżetowych, stan taki, pod pewnymi warunkami, może utrzymywać się nieskończenie długo. Odejście od równowagi oznacza jednak – co oczywiste - pojawienie się nierównowagi fiskalnej. Wraz z procesem jej pogłębiania maleje stabilność fiskalna. W pewnym, bliżej nieokreślonym momencie, system finansów publicznych wchodzi w stan przejściowy. Na tym etapie możliwy jest jeszcze zarówno powrót w kierunku równowagi, jak i nagła utrata stabilności fiskalnej. Jej widomym znakiem jest pozbawienie danego państwa zdolności do rynkowego finansowania potrzeb pożyczkowych. W tym kontekście stabilność należy pojmować jako dopuszczalny, aczkolwiek trudny do określenia, poziom odchyleń od stanu równowagi.

Skrajnym przejawem utraty stabilności fiskalnej jest bankructwo państwa (ang. default). Może być ono efektem zarówno utraty płynności przez związek publicznoprawny, jak i jego niewypłacalności. Do bankructwa dochodzi, gdy państwo przestaje wywiązywać się ze swoich zobowiązań lub/i dokonuje przymusowej restrukturyzacji zadłużenia ograniczającej uprawnienia wierzycieli. Nie ma przy tym znaczenia, czy działania te dotyczą świadczenia głównego (najczęściej zwrot pożyczonego kapitału) czy też świadczeń ubocznych (np. wypłaty oprocentowania). Wbrew pozorom bankructwo państwa jest zjawiskiem dość powszechnym. W okresie obejmującym lata 1800 – 2008 można się doliczyć co najmniej 296 tego typu przypadków (Reinhart, Rogoff; 2009).

Przywracanie stabilności fiskalnej 

Utrata stabilności fiskalnej oznacza, że w istniejącym stanie rzeczy system finansów publicznych nie może samodzielnie odzyskać równowagi. Niezbędna jest więc radykalna zmiana tego stanu lub/i uzyskanie pomocy pochodzącej spoza systemu. W pierwszym wypadku państwo, tracąc zdolność do refinansowania swoich zobowiązań, wstrzymuje obsługę zadłużenia. Oznacza to zarówno zawieszenie płatności odsetkowych, jak i spłaty rat kapitałowych (Reinhart, Rogoff; 2010). Następnym krokiem jest podjęcie decyzji o restrukturyzacji zadłużenia. Pojęcie to można zdefiniować jako proces konwersji dotychczasowych zobowiązań na nowe instrumenty dłużne lub pieniądze. Restrukturyzacja zadłużenia opiera się zazwyczaj na wydłużeniu terminu spłat zobowiązań, obniżeniu oprocentowania lub redukcji wartości nominalnej długu (Das i inni; 2012). Idealnym rozwiązaniem jest uzyskanie zgody wierzycieli na tego typu działania. Tylko w takim wypadku państwo ma szansę na kompleksowe uregulowanie swojej sytuacji i szybki powrót na rynek finansowy. Przymusowa restrukturyzacja zadłużenia naraża natomiast związek publicznoprawny na wieloletnie spory sądowe z częścią wierzycieli. Drugim rozwiązaniem, po które może sięgnąć państwo tracące stabilność fiskalną, jest pomoc pożyczkodawcy ostatniej instancji. Rola takiego podmiotu sprowadza się do zapewnienia pozarynkowego finansowania potrzeb pożyczkowych danego państwa po akceptowalnych kosztach. Dzięki temu władze publiczne tego kraju uzyskują czas niezbędny do przeprowadzenia reform, których celem jest przywrócenie stabilności fiskalnej.

Istota stabilności fiskalnej – próba syntezy

W literaturze przedmiotu nie podjęto zbyt wielu prób zdefiniowania pojęcia stabilności fiskalnej. Większość autorów, reprezentujących przede wszystkim nauki ekonomiczne, koncentruje sią raczej na ocenie konkretnych polityk stosowanych w praktyce (Bohn; 2005). Dużo miejsca zajmują badania warunków stabilności fiskalnej bazujące na analizie szeregów czasowych służącej testowaniu stacjonarności i kointegracji najważniejszych zmiennych fiskalnych (Panfil; 2015). Otrzymane wyniki konfrontuje się przy tym najczęściej z bardzo prostą definicją stabilności fiskalnej. Pod pojęciem tym rozumie się zdolność do kontynuowania dotychczasowej polityki fiskalnej bez naruszenia międzyokresowych ograniczeń budżetowych (Mackiewicz; 2010). Inaczej rzecz ujmując: polityka fiskalna jest stabilna, jeśli znajduje się na ścieżce, na której oczekiwana teraźniejsza wartość przyszłych nadwyżek pierwotnych jest równa początkowej wartości długu (Bohn; 2005). Ujęcie takie współgra z koncepcją tzw. długoterminowej stabilizacji zadłużenia. Jest ona definiowana jako sytuacja, w której władze fiskalne mogą kontynuować obsługę długu bez dokonywania nierealistycznie dużej korekty przyszłych sald budżetowych (IMF; 2012).

Powyższe, bardzo proste podejście do istoty stabilności fiskalnej, uległo pewnej modyfikacji pod wpływem doświadczeń wyniesionych z globalnego kryzysu finansowego oraz kryzysu zadłużeniowego w strefie euro. Zaczęto coraz większą wagę przykładać do zadań, które powinny być realizowane przez finanse publiczne. W szczególności zwrócono uwagę na ogromne koszty działań stabilizacyjnych, podejmowanych zarówno w odniesieniu do sektora finansowego, jak i do wybranych segmentów sfery realnej gospodarki (np. branża motoryzacyjna lub budowlana). W konsekwencji stabilność fiskalna została zdefiniowana jako zdolność rządu do utrzymania finansów publicznych na wiarygodnej i użytecznej pozycji w dłuższym okresie czasu. Wymaga to od władz publicznych zaangażowania się we wzmocnienie przyszłych dochodów i realizacji zobowiązań przy uwzględnieniu czynników środowiskowych oraz społeczno-ekonomicznych trendów (OECD; 2013).

Bibliografia

Afonso A., Furceri D., Gomes P. (2011) Sovereign Credit Ratings and Financial Market Linkages. Application to European Data, „ECB Working Paper Series” no. 1347.

Alesina A., Perotti R. (1994) The Politicial Economy of Budget Deficits, „NBER Working Paper” no. 4637

Blanchard O., Chouraqui J.C., Hagemann R.P., Sartor N. (1990) The Sustainability of Fiscal Policy: New Answers to an Old Question, „OECD Economic Studies” no. 15.

Bohn H. (2005) The Sustainability of Fiscal Policy in the United States, „CESifo Working Paper” no. 1446.

Calmfors L., Wren-Lewis S. (2011) What should fiscal councils do?, „Economic Policy” vol. 26, issue 68.

Das U., Papaioannou M., Trebescg C. (2012) Sovereign Debt Restructurings 1950-2010: Literature Survey, Data, and Stylized Facts, „IMF Working Paper” no. 12/203.

Debrum X., Faruqee H. (2004) Has Fiscal Behavior Changed Under the European Economic and Monetary Union?, „IMF World Economic Outlook” September.

Fischer S., Easterly W. (1990) The Economics of the Government Budget Constraint, „The World Bank Research Observer” vol. 5, no. 2.

Frederick S., Loewenstein G., O’Donoghue T. (2002) Time Discounting and Time Preference: A Critical Review, „Journal of Economic Literature” vol. XL.

IMF (2002) Assessing sustainability, Washington.

Loewenstein G., Prelec D. (1992) Anomalies in Intertemporal Choice: Evidence and an Interpretation, „The Quarterly Journal of Economics” vol. 107, no. 2

Mackiewicz M. (2010) Metody weryfikacji stabilności fiskalnej – porównanie własności, „Bank i Kredyt” nr 41(2).

OECD (2013) Government at a Glance 2013, Paris.

Panfil P. (2015) Istota i znaczenie stabilności fiskalnej (w:) Prawo finansowe wobec wyzwań XXI wieku, pod red. Gliniecka J., Drywa A., Juchniewicz E., Sowiński T., Warszawa.

Reinhart C.M., Rogoff K.S. (2010) From Financial Crash to Debt Crisis, „NBER Working Paper” no. 15795.

Rickards J. (2015) Śmierć pieniądza, Gliwice.

Shefrin H.M., Thaler R. (1978) An Economic Theory of Self-Control, „NBER Workin Paper” no. 208.

Tornell A., Lane P. (1999) The voracity effect, „American Economic Review” vol. 89, no. 1.

Zalecana literatura

Panfil P. (2018) Ograniczenie działalności sępich funduszy w strefie euro – wnioski de lege lata i de lege ferenda, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” nr 531. Dostęp:

https://www.dbc.wroc.pl/dlibra/publication/103034/edition/60008/content?ref=desc.

Panfil P. (2017) Lender of Last Resort for Euro Zone Countries, “Acta Universitatis Brunesis. Iuridica” vol. 580. Dostęp:

https://www.law.muni.cz/sborniky/Radvan_Financial_challenges.pdf.

W przygotowaniu.